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REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
- II^ SEZIONE -
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
Sui ricorsi riuniti:
n. 841/2006 proposto da:
SOC. LA Cu. Rs. S.R.L. E A.T.I.
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...)
presso
Eu. Da. Ca.
contro
COMUNE DI Mo.
rappresentato e difeso da:
Lu. Gr.
Na. Pr.
Gi. Gi.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DEI Se. (...)
presso
STUDIO ASSOCIATO Gr.
nonché in un primo momento anche
dall'avv. Pi. Ri. che poi ha rinunciato al mandato;
e nei confronti di
COOP. SOCIALE Pr. Vi. ONLUS
rappresentato e difeso da:
Ro. To. Ri.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DELLA Ce. (...)
presso Do. Be.
n. 976/2006 proposto da:
SOC. Ic. INDUSTRIE S.P.A. E R.T.I.
rappresentato e difeso da:
Ma. Ch. Pi.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Lo. Il Ma. N. (...)
presso
Ma. Ch. Pi.
contro
COMUNE DI Mo.
rappresentato e difeso da:
Lu. Gr.
Na. Pr.
Gi. Gi.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DEI Se. (...)
presso
STUDIO ASSOCIATO Gr.
nonché in un primo momento anche
dall'avv. Pi. Ri. che poi ha rinunciato al mandato;
COMMISSIONE DI GARA DELLA PROCEDURA DI Pr. Fi.
e nei confronti di
SOC. LA Cu. S.R.L.
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...)
presso
Eu. Da. Ca.
e nei confronti di
SOC. COOP. SOCIALE Pr. Vi. ONLUS
rappresentato e difeso da:
Do. Be.
Ro. To. Ri.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DELLA Ce. (...)
presso
Do. Be.
e nei confronti di
COOPERATIVA SOCIALE IL Ca.
e nei confronti di
SOC. COOP. Ea. Ed. As. Co.
e nei confronti di
COOPERATIVA SOCIALE Co. Ze. Sc. R.L.
n. 297/2007 proposto da:
SOC. Pr. Vi. ONLUS S.R.L.
rappresentato e difeso da:
Do. Be.
Ro. To. Ri.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DELLA Ce. (...)
presso
Do. Be.
contro
COMUNE DI Mo.
rappresentato e difeso da:
Lu. Gr.
Na. Pr.
Gi. Gi.
con domicilio eletto in Fi.
VIA DEI Se. (...)
presso
STUDIO ASSOCIATO Gr.
COMMISSIONE DI GARA DELLA PROCEDURA DI Pr. Fi.
e nei confronti di
IL Ca. COOPERATIVA SOCIALE
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...)
presso
Eu. Da. Ca.
e nei confronti di
Ic. INDUSTRIE S.P.A.
rappresentato e difeso da:
Ma. Pi. Ch.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Lo. Il Ma. N. (...)
presso la sua sede
e nei confronti di
Ea. Ed. E As. Co. SOC. COOP.
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...)
presso
Eu. Da. Ca.
e nei confronti di
LA Cu. Rs. ANCHE ATI
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...)
presso
Eu. Da. Ca.
e nei confronti di
COSORZIO Ze. Sc. R.L. COOP.VA SOCIALE
rappresentato e difeso da:
Gu. Fa.
Eu. Da. Ca.
con domicilio eletto in Fi.
VIA Ca. (...) (
presso
Eu. Da. Ca.
e nei confronti di
So. Ge. S.P.A.
e nei confronti di
COOPERATIVA SOCIALE IL Bo.
per l'annullamento previa sospensione
Quanto al ricorso n. 841/2006 ed al ricorso incidentale di "Pr. Vi." del 5/07/2006:
della delibera n. 63 emanata dal Comune di Mo. in data 16 aprile 2004 che approva i verbali della Commissione di gara individuando come proponente del Pr. Fi. la Cooperativa Pr. Vi. Onlus;
- della comunicazione datata 5 maggio 2006 con la quale il Comune di Mo. notizia la Cooperativa Il Ca. dell'individuazione del proponente e gli significa che al suo posto dal primo giugno 2006 subentrerà nel servizio della casa di riposo G. Ca. la Coop. Pr. Vi. Onlus;
- per quanto occorrer possa, e comunque nei limiti delle doglianze di ricorso, di tutti i verbali di gara in parte qua impugnati;
- per quanto occorrer possa, e comunque nei limiti delle doglianze del ricorso, la delibera del Comune di Mo. emanata il 6 febbraio 2006 con la quale è stata nominata la commissione di gara;
- in subordine, per quanto occorrer possa, e comunque nei limiti delle doglianze del ricorso il bando di gara (o avviso di pre-informazione project financing del Comune di Mo. e relativi allegati e di tutti gli atti e provvedimenti antecedenti concomitanti e susseguenti all'aggiudicazione e comunque individuazione del promotore;
per l'annullamento previa sospensione
Quanto al ricorso n. 976/2006 al ricorso incidentale di "La Cu. RSA ed Altre del 17/07/2006 e del ricorso incidentale di "La Cu. S.R.L. " del 10/02/2007 nonché ai motivi aggiunti depositati l'11 luglio 2006:
- in parte qua, della Deliberazione G.C. Comune di Mo. n. 63 del 19.4.2006, con la quale è stato individuato quale promotore - nella procedura di project financing per la realizzazione di una casa di riposo in Mo. (...) - ai sensi dell'art. 37 della L. 109/9, la società Pr. Vi. Onlus;
- del verbale di gara del 5.4.2006, h. 9,00, con il quale la Commissione di gara ha respinto le eccezioni formulate in merito alla procedura di gara dalla società Ic. Industrie S.p.A;
- del verbale di gara del 5.4.2006, h. 13,30, con cui successivamente all'apertura delle buste contenenti le proposte di progetto la Commissione di gara ha predisposto le griglie con punteggi numerici definiti per la valutazione dei progetti;
- del verbale di gara del 6.4.2006, con il quale la proposta formulata dalla Soc. Coop. Pr. Vi. Onlus è stata dichiarata di pubblico interesse;
- della nota del Comune di Mo. prot. 6077 del 23.5.06 di risposta all'Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché incognito alle ricorrenti ed in particolare, per quanto occorrer possa, del verbale di gara del 14.3.2006; della delibera G.C. n. 4 del 9.1.2006, della delibera G.C. di Mo. n. 20 del 6.2.2006; dell'Avviso di pre-informazione di project financing e relativo bando;
nonché per il risarcimento
in forma specifica - mediante attribuzione della qualità di promotore alle società oggi ricorrenti o, in denegata ipotesi, mediante rinnovazione di tutta la procedura de qua - e, comunque, per il risarcimento degli ulteriori danni causati alle stesse a seguito dell'emanazione dei provvedimenti impugnati;
nonché ai motivi aggiunti depositati in data 21 novembre 2006:
- del verbale di riunione della Commissione di project financing per la realizzazione di una casa di riposo in Mo. Capoluogo dell'11.10.2006, mai notificato alle ricorrenti, con il quale la Commissione per l'esame del project financing ha scelto quale proposta di pubblico interesse - dopo aver deliberato di escludere la Pr. Vi. Onlus, società precedentemente scelta quale promotore - quella presentata dal costituendo RTI La Cu. Srl;
- di ogni altro atto a questo presupposto o conseguente, ancorché incognito alle ricorrenti, ed in particolare degli eventuali provvedimenti emanati dall'Amministrazione comunale di Mo. a seguito del verbale suddetto;
nonché per il risarcimento
in forma specifica - mediante attribuzione della qualità di promotore alle società oggi ricorrenti o, in denegata ipotesi, mediante rinnovazione di tutta la procedura de qua - e, comunque, per il risarcimento dei danni causati alle stesse a seguito dell'emanazione del provvedimento impugnato;
nonché ai motivi aggiunti depositati in data 18/01/2007.
- della delibera della giunta comunale 18.12.2006 n. 197 e degli atti connessi;
nonché per il risarcimento dei danni
in forma specifica o per equivalente così come indicati nel precedente atto dei motivi aggiunti;
per l'annullamento previa sospensione
Quanto al ricorso n. 297/2007, al ricorso incidentale di Ic. INDUSTRIE S.P.A. E R.T.I. del 16/03/2007, ed al ricorso incidentale di LA Cu. Rs. S.R.L. E A.T.I. del 23/03/2007;
1. della deliberazione della Giunta Municipale di Mo. (...) n. 197 del 18.12.2006, notificata alla ricorrente solo in data 09.02.2007, con la quale, posta a propria motivazione il verbale della Commissione di esame delle istanze di Promotore di project financing dell'11.10.2006 che ha escluso la proposta presentata dalla ricorrente Coop.va "Pr. Vi." a r.l., ha riaggiudicato la gara al Consorzio "La Cu. s.r.l. + Ze. a r.l. + Il Ca.";
2. del citato verbale dell'11.102006 adottato dalla Commissione di Esame delle Istanze di Promotore di P.F.;
3. dell'avvito di Pre-Informazione di project financing limitatamente alla ipotesi meglio precisata nella presente impugnazione in sede di diritto;
ove necessario
4. della nota, prot. n. 8319 del 13.07.2006, a firma del "Responsabile del Procedimento" con la quale si comunica che entro il 25.07.2006 la P.A. di Mo. avrebbe provveduto a "una verifica complessiva della situazione relativa al P.F.";
nonché
5. dei Verbali della Commissione di gara del 14.03.2006, 05.04.2006 mattina e 05.04.2006 pomeriggio e, infine, 06.04.2006 limitatamente nella parte in cui alla ipotesi denunciata;
6. della deliberazione della G.M. di Mo. (...) n. 63/2006 limitatamente alla parte in cui alla ipotesi denunciata;
7. di tutti gli atti e/o provvedimenti, ancorchè non conosciuti, precedenti, coevi e/o successivi, comunque collegati e/o connessi con l'impugnato provvedimento;
Visti tutti e tre i ricorsi principali con i relativi allegati, motivi aggiunti con i ricorsi incidentali meglio sopra indicati.
Visto l'atto di costituzione in tutti e tre i giudizi del Comune di Mo., nonché di Soc. Coop. Pr. Vi., Cu. ATI e Ic. ATI;
Visti tutti gli atti delle tre cause;
Relatore designato per tutte il Cons. Lydia Ada Orsola SPIEZIA;
Uditi, alla pubblica udienza del 13 dicembre 2007, gli avv.ti Eu. Da. Ca., Na. Pr. su delega degli avv.ti Lu. Gr., Na. Pr. e Gi. Gi., Ro. To. Ri., Do. Be., Le. Sa. per Ma. Pi. Ch., Eu. Da. Ca.;
Pubblicato, ai sensi dell'art. 4 legge n. 205/2000, il dispositivo di sentenza n. 71/2007 del 14 dicembre 2007;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Con avviso di preinformazione pubblicato all'Albo Pretorio Comunale dal 4 ottobre al 30 dicembre 2005, nonché sulla G.U.C.E. e sulla G.U. (oltre che su due quotidiani a diffusione nazionale e due a diffusione regionale) il Comune di Mo. (...) ha dato notizia di avere deliberato la realizzazione di una nuova casa di riposo in Mo. capoluogo del costo presunto di Euro 2.258.995,00 mediante il ricorso alla procedura di project financing (art. 37 bis e ssgg legge n. 109/1994); la nuova struttura, in cui si sarebbe trasferita la casa di riposo G.Ca. (avente sede in Via Bo. e dotata di 52 posti letto), sarebbe stata progettata con i requisiti della R.S.A. Presidenza sanitaria assistenziale, trovando collocazione in un immobile di proprietà comunale conosciuto come ex ambulatori I.N.A.M. (sito tra viale Ra. e P.zza Ca. - zona centro), previa realizzazione di opere di ristrutturazione e/o di nuova costruzione (possibilità quest'ultima implicitamente ammessa dalla successiva delibera della giunta comunale 9.1.2006 n. 4); l'avviso prescriveva come vincolante la realizzazione di 34 posti letto per non autosufficienti e di 18 posti letto per autosufficienti cui aggiungeva un numero variabile di mini-appartamenti da 5 ad 11; inoltre l'avviso indicava i criteri di valutazione di fattibilità delle proposte, che venivano all'uopo distinte in proposta "fattibile", "fattibile con modifiche" e "non fattibile", nonché la documentazione da presentare a pena di esclusione ed i requisiti il cui possesso era richiesto agli aspiranti promotori, precisando altresì che il soggetto individuato come proponente si sarebbe accollato l'obbligo della gestione della struttura G.Ca. fino all'individuazione dell'aggiudicatario (della gara per la realizzazione dell'opera) con un corrispettivo annuo di Euro 1.058.000,00 salvo conguaglio.
Con successive delibere n. 4 e n. 20/2006 la giunta comunale integrava i criteri di valutazione delle proposte e nominava la Commissione e con delibera n. 22 del 6.2.2006 confermava formalmente in sanatoria a favore della coop. il Ca. l'affidamento transitorio della gestione della Casa di riposo G. Ca. fino al 31.3.2006, epoca in cui il Comune prevedeva di aver individuato il nuovo gestore.
Alla procedura hanno partecipato 4 imprese che la commissione ha valutato "fattibile con modifiche", dichiarando di pubblico interesse (e quindi da porre a base di gara ai fini della scelta del concessionario) quella presentata da Coop. Soc. Pr. Vi., che nella valutazione secondo i criteri stabiliti aveva ottenuto punti 74, mentre Cu. ATI si era classifica al 2° posto con punti 67, Ic. ATI al 3° posto con punti 65 e Co. Pa. S.p.A. - ATI al 4° posto.
Con delibera 19.4.2006 n. 63 la Giunta Municipale di Mo., approvando i verbali della commissione, decideva di individuare quale proposta di pubblico interesse quella presentata da Soc. Coop. Pr. Vi. Onlus.
1.1. Avverso tale determinazione, unitamente agli altri presupposti meglio in epigrafe indicati, in data 24.5.2006 la Cu. S.r.l. in qualità di mandataria della costituenda ATI con Coop. Soc. Il Ca., Soc. Coop. Ea. e Co. Ze. coop. soc., nonché le suddette imprese in qualità di mandanti, hanno proposto il ricorso R.G. 841/2006 chiedendone in via principale, previa sospensione, l'annullamento parziale limitatamente alla mancata esclusione della proposta Pr. Vi. per mancato possesso (nonché dichiarazione) dei requisiti ex art. 98 e 99 D.P.R. n. 554/1999 richiesto dall'avviso pubblico e per altre difformità rispetto ai requisiti della proposta specificati come necessari, nonché, in via subordinata, per l'annullamento in toto della intera procedura per la mancata preventiva determinazione dei punteggi da attribuire ai vari criteri valutativi rispetto all'apertura delle buste nonché per altre illegittimità ed ancora per vizi di travisamento dei fatti, contraddittorietà e carenza d'istruttoria dedotti con riguardo all'attività della commissione; infine la ricorrente principale ha chiesto anche il risarcimento del danno in forma specifica, fatto salvo quello equivalente per il periodo in cui il rapporto di gestione della struttura con la Pr. Vi. avrà avuto effettiva (ed illegittima) esecuzione; danno da quantificarsi nella misura del mancato guadagno pari al 10% del valore dell'appalto di servizi e della relativa concessione.
In attesa della trattazione dell'incidente cautelare, con decreto presidenziale 26.5.2006 n. 462 (in funzione di misura cautelare provvisoria), la delibera giuntale n. 63/2006 fu, comunque, sospesa con riguardo al connesso passaggio alla Pr. Vi., promotore scelto, del servizio presso la casa di riposo G. Ca. a partire dal 1 giugno 2006 (vedi nota da Comune di Mo. a Coop. Il Ca. del 5.5.2006) già assicurato dalla Coop. Il Ca. (in ATI con Cu. per la procedura di finanza di progetto in controversia) in via transitoria in attesa, appunto, della scelta del promotore; peraltro va aggiunto che, non essendosi più discussa l'istanza di sospensione a causa del concomitante allargamento del contenzioso dapprima anche alla Ic. S.P.A. (terza classificata) e di poi alla stessa Pr. Vi. Soc. Coop., il Comune di Mo. ha ritenuto opportuno confermare alla coop. Il Ca. l'affidamento transitorio del servizio in questione per tutta la durata del giudizio dinnanzi a questo T.A.R. (secondo quanto risulta dagli atti).
1.2. Nel luglio 2006 la Pr. Vi. s.r.l., controinteressata, non solo replica alle avverse censure ma propone ricorso incidentale chiedendo l'annullamento sia dell'avviso di preinformazione sia per vizi derivati, della stessa delibera giuntale n. 03/2006 (che aveva dichiarato la sua proposta di pubblico interesse) nella parte in cui non aveva dichiarato inammissibile la proposta presentata dalla ricorrente principale Cu. - A.T.I. a causa della mancata dichiarazione del possesso dei requisiti relativi alla capacità di soggetto promotore (primo motivo) ed inoltre nella parte in cui l'avviso di preinformazione abbia limitato ai soli Istituti di credito l'indicazione del soggetto asseveratore del Piano Economico-finanziario presentato dagli aspiranti promotori, mentre l' art. 37 bis legge n. 109/1994 per tale funzione indica anche le Società di revisione e le società di servizi costituite da un istituto di credito.
1.3. Si costituisce in giudizio il Comune di Mo. che chiede il rigetto del ricorso principale, facendo per altro presente che, poiché anche la Ic.-ATI (che ha presentato la proposta classificata al 3° posto) ha chiesto l'annullamento della delibera n. 63/2006 con il ricorso R.G. 976/2006, l'amministrazione aveva disposto una nuova convocazione della Commissione al fine di riesaminare gli atti della procedura alla luce delle argomentazioni svolte sia nel ricorso R.G. 841/2006 Cu. ATI sia in quello R.G. 976/2006 - Ic.-ATI.
Infatti la Commissione, riunitasi in data 11.10.2006, pur confermando i punteggi già attribuiti alle varie proposte, tuttavia avendo rilevato che la Soc. Coop. Pr. Vi. non aveva dichiarato il possesso dei requisiti richiesti dall'avviso ai sensi dell'art. 98 D.P.R. n. 554/1999 deliberava all'unanimità di escluderne la proposta e dichiarava di pubblico interesse quella presentata da Cu. in ATI con altre imprese (tra cui Il Ca. soc. coop.), che aveva ottenuto punti 67, classificandosi al 2° posto tra i vari aspiranti.
Quindi il Comune di Mo. con delibera giuntale 18.12.2006 n. 197, facendo proprie le determinazioni della Commissione, ne approvava il verbale e, a rettifica espressa della precedente delibera, individuava, quale proponente la Cu. -ATI.
Con varie memorie difensive ciascuno delle parti ha meglio illustrato la propria posizione ed infine, con le ultime difese del dicembre 2007, la ricorrente principale Cu. ATI e quella incidentale Soc. coop. Pr. Vi. hanno ciascuna insistito nelle proprie conclusioni, mentre il Comune di Mo. ha chiesto che per il ricorso principale all'esame (R.G. 841/2006) sia dichiarata l'improcedibilità per sopravvenuta carenza d'interesse a seguito della adozione delle more del giudizio, della nuova delibera giuntale n. 197/2006 sopraillustrata oppure la cessata materia del contendere e che analoga improcedibilità sia dichiarata per il ricorso incidentale Pr. Vi. in considerazine del carattere accessorio e condizionato di tale mezzo impugnatario rispetto al ricorso principale.
2. Nel frattempo in data 5 giugno 2006 anche la Ic., mandataria dell'ATI con altre due imprese terza classificata con punti 6.5, proponeva ricorso, R.G. 976/2006, chiedendo con primo motivo ma in subordine l'annullamento della delibera giuntale n. 63/2006 in loto per vizio della intera procedura quale la mancata predeterminazione dei pesi e dei punteggi da attribuire ai vari criteri di valutazione delle proposte e, comunque, in via principale chiedendone (con secondo motivo) l'annullamento soltanto in parte qua con riferimento alla mancata esclusione sia della proposta Pr. Vi. sia di quella Cu. nonché alla pretesa errata attribuzione del punteggio alla Cu., e deducendo che, ove invece la Commissione avesse correttamente valutato le medesime, avrebbe attribuito il miglior punteggio alla Ic. -ATI), dichiarando la sua proposta di pubblico interesse; infine viene chiesto il risarcimento del danno.
2.1. Con successivo primo atto di motivi aggiunti (notificato il 1.7.2006) la ricorrente principale, a seguito dell'effettuato accesso agli atti della procedura (in data 5.6.2006), censurava sotto ulteriori profili la positiva valutazione espressa dalla commissione nei confronti delle proposte presentate dalla prima e dalla seconda classificata (Pr. Vi. e Cu. -ATI).
Fissata la trattazione dell'incidente cautelare per il ricorso R.G. 976/2006 alla camera di consiglio del 17 ottobre 2006, in quella sede il collegio, avendo preso visione agli atti di una nuova determinazione della Commissione di valutazione che, in data 11.10.2006, aveva dichiarato la proposta Cu. - ATI di pubblico interesse escludendo invece quella di Pr. Vi., con ordinanza istruttoria n. 75 chiese al Comune di Mo. quali provvedimenti conclusivi avesse adottato concedendo 60 giorni per l'adempimento; l'amministrazione, quindi, richiamando la suddetta ordinanza, adottò la delibera giuntale 18.12.2006 n. 197 con cui la proposta Cu. - ATI veniva dichiarata di pubblico interesse.
Quindi l'Ic.-ATI con 2° atto di motivi aggiunti (notificato il 13.11.2006) ha impugnato il verbale della seduta della Commissione del 11.10.2006 deducendone vizi propri e derivati dalla illegittimità degli atti precedentemente impugnati.
2.2. Infine, con il 3° atto di motivi aggiunti (notificati il 18.1.2007) ha, impugnato la nuova delibera giuntale n. 197/2006 deducendone sia i vizi derivati dall'illegittimità del precedente verbale (e, quindi, la mancata predeterminazione dei pesi e dei punteggi da attribuire ai criteri di valutazione nonché l'errata valutazione della proposta della Cu. - ATI, mentre andava riconosciuta la superiorità tecnica e progettuale della proposta della Ic. ricorrente principale) sia vizi propri per violazione della lex speciale ed eccesso di potere sotto i profili di difetto dei presupposti, carenza di istruttoria e di motivazione.
In particolare la giunta municipale, dopo aver escluso la proposta della Pr. Vi., avrebbe confermato le valutazioni delle altre proposte senza prendere in considerazione nè le argomentazioni svolte dalla ricorrente Ic.-ATI nè le indicazioni contenute nella nota 1.8.2006 prot. n. 33917 con cui l'Autorità di Vigilanza sui Contratti pubblici (su espressa richiesta avanzata dalla Ic.) aveva invitato il Comune di Mo. ad effettuare un riesame della procedura in questione alla luce del principio per cui i criteri ed i pesi per la valutazione dei vari profili della proposta (rilevanti ai fini della dichiarazione di progetto di pubblico interesse) devono essere determinati prima dall'esame delle proposte medesime, dando, poi, comunicazione degli esiti del riesame entro il 4 settembre 2006; inoltre il Comune di Mo. avrebbe illegittimamente deliberato la prosecuzione della procedura in questione in contrasto con il decreto presidenziale che sospendeva la delibera n. 63/2006 fino alla decisione dell'istanza cautelare in camera di consiglio, decisione rinviata più volte per sopravvenute e reciproche esigenze difensive e di riesame rappresentate in primo luogo dalla stessa amministrazione; infine la delibera n. 197 /2006 sarebbe viziata da difetto dei presupposti e contraddittoria motivazione in quanto la convenienza economica della proposta Cu., messa in rilievo dalla giunta municipale, in realtà sarebbe stata soltanto apparente atteso che il contenuto costo delle rette per gli ospiti anziani sarebbe stato computato sulla base di parametri errati, la ricorrente Ic.-ATI, infine, insiste nel risarcimento dei danni in forma specifica oppure per equivalente, in tale seconda ipotesi come già quantificati in precedente memoria dell'ottobre 2006 in Euro 443.000,00, di cui Euro 143.000,00 per spese sostenute per predisporre la proposta ed Euro 300.000,00 per ristoro per la perdita di chance subita.
2.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Mo. chiedendo il rigetto del ricorso con puntuali controdeduzioni illustrate in più memorie difensive; nel marzo 2007, inoltre, l'avv. Pi. Ri. ha rinunciato al mandato e nel maggio 2007 si sono costituiti in giudizio come nuovi difensori del Comune di Mo. gli avv.ti Lu. Gr. e Na. Pr. confermando quanto già dedotto ed eccepito.
2.4. Si è costituita in giudizio la Cu. s.r.l. chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo preliminarmente l'inammissibilità del medesimo in quanto non notificato alle altre tre imprese, membri della costituenda ATI; l'inammissibilità, inoltre, è stata eccepita (vedi memoria dif. 7.12.2007) sotto l'ulteriore profilo del mancato superamento della prova di resistenza con riguardo al maggiore punteggio comunque conseguito dalla Cu. anche nell'ipotesi di accoglimento delle censure relative ai punteggi per il canone di concessioni e per la durata del Piano economico finanziario.
La Cu.-ATI, peraltro, ha presentato anche due ricorsi incidentali in data 15 luglio 2006 e 10.2.2007 al fine di ottenere l'annullamento delle delibere giuntali n. 63 e n. 197 del 2006 nella parte in cui non avevano escluso la proposta Ic. per inammissibilità sotto profili soggettivi ed oggettivi e per mancata esibizione di una parte di documentazione.
Le due impugnazioni incidentali, di contenuto analogo, censurano la non conformità all'avviso pubblico della proposta Ic.-ATI per i seguenti motivi che di seguito si riportano (con specifico riferimento al secondo ricorso incidentale) :
1 e 2) Difformità dalla lex specialis di gara e violazione della normativa vigente (tra cui il DPCM 22.12.1989) nonché della delibera del Consiglio regionale della Toscana 30.9.1986 n. 228 che determina gli standard di idoneità delle strutture residenziali per anziani ai sensi della legge Reg. Toscana n. 28/1980 e delle successive delibere Giunta Reg. n. 311/1998 e n. 402/2004.
Infatti la proposta Ic.-ATI, pur riferendosi ad una struttura di nuovo impianto nei laboratori ex Inam, avrebbe illegittimamente previsto camere a due letti per autosufficienti di mq. 14, 20, e non di mq. 18 (come invece prescriveva la normativa indicata), avendo ritenuto di avvalersi della possibilità della riduzione della superficie del 20% contemplata per le ipotesi di ristrutturazione di strutture preesistenti.
3) Difetto di congruità del piano economico finanziario e dell'offerta economica, nonché errore matematico del calcolo dei ricavi a decorrere dal 2010.
Ad avviso della ricorrente, da un lato, sarebbe errato il calcolo medio della retta per ospite pari a circa Euro 70,00, mentre le previsioni di mercato per i non autosufficienti si attesterebbero sul maggior importo di Euro 100,00; inoltre il calcolo dei ricavi nel primo anno a regime (2010) sarebbe pari ad Euro 1.775.000,00, e non ad Euro 1.844.466,00 come invece indicato dall'Ic. nel piano economico 2010.
4) Errata interpretazione della normativa regionale toscana contenuta nella delibera G.R. n. 402/2004 ed illegittimo recepimento della legge Reg. Lombardia n. 1439/2005.
Infatti il modello organizzato gestionale proposto, prevedendo la presenza di 1 addetto per ogni 18 anziani non autosufficienti nonché 1 terapista della riabilitazione ogni 70 anziani autosufficienti, sarebbe in contrasto con la normativa della Regione To. che prescrive 1 addetto ogni 10 anziani, ed 1 terapista ogni 40 ospiti, mentre erroneamente la proposta in questione richiamava il Piano Socio-Assistenziale 1988-1990 adottato dalla Regione Lombardia con la delibera del Consiglio Reg. 23.12.1987 n. IV/871;
inoltre la suddetta assistenziale prevista dalla normativa Lo., non prevederebbe la figura del personale addetto alla assistenza base pari ad oltre 27.000 ore di servizio.
Infine la ricorrente incidentale Cu. ATI ha chiesto una consulenza tecnica d'ufficio per accertare la fattibilità della proposta Ic. rispetto alle prescrizioni imposte dall'avviso di reinformazione.
2.5. Con memorie difensive presentate nel corso del giudizio la Ic.-ATI ha puntualmente controdedotto alle censure dedotte con le impugnazioni incidentali ed, in particolare, (vedi memoria 26.7.2006) ha altresì eccepito in via preliminare l'inammissibilità della prima delle due, notificata il 15 luglio 2006, in quanto a suo dire, poiché si applica il dimezzamento dei termini processuali ai sensi dell'art. 23 bis legge n. 1034/1971, la Cu. avrebbe dovuto notificare il (primo) ricorso incidentale entro l'11 luglio 2006 (ove si aderisca all'orientamento che fissa il termine per la notifica del ricorso incidentale in giorni 20 dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso principale notificato il 6 luglio 2006) oppure, tutt'alpiù, il 6 luglio 2006.
Su tale eccepita tardività, peraltro, la Cu.-ATI ha puntualmente controdedotto, precisando che, poiché il termine per la proposizione del ricorso incidentale è di 30 giorni decorrenti dal termine ultimo per il deposito del ricorso principale e non rientra tra i termini processuali dimezzati, il (primo) ricorso incidentale risultava tempestivamente notificato il 15 luglio 2006 nei 30 giorni decorrenti dal termine ultimo per il deposito del ricorso principale Ic.-ATI (notificato a Cu. il 6 luglio 2006).
Tra l'altro la stessa Cu. ATI nelle difese finali rilevava che, comunque, l'eccezione non era più rilevante in quanto le medesime censure erano state riproposte con un secondo ricorso incidentale (notificato all'Ic.-ATI il 6.2.2007) a seguito del terzo atto di motivi aggiunti proposti da Ic.-ATI, ricorrente principale l'8 gennaio 2007.
2.6. Si è costituita in giudizio anche la Pr. Vi. Soc. coop. (proposta prescelta) che ha chiesto il rigetto del ricorso principale e con successiva memoria ha ampiamente illustrato i profili di non fattibilità della proposta Ic.-ATI.
3. Infine, con ricorso R.G. 297/2007 (notificato il 17 febbraio 2007) la Pr. Vi. soc. coop. (con sede a So.) ha chiesto l'annullamento della delibera della Giunta Municipale di Mo. n. 197/2006 nella parte in cui ha escluso la sua proposta, unitamente al verbale della Commissione datato 11.10.2006 nonché di tutti i precedente atti di gara, compreso l'avviso di preinformazione, limitatamente ai profili specificamente censurati.
Preliminarmente chiesta la trattazione congiunta del ricorso in questione con quelli R.G. 841/2006 ed R.G. 947/2006, meglio in epigrafe indicati, la Pr. Vi. deduce i seguenti vizi di legittimità:
1 e 2) Eccesso di potere per illogicità con precedenti manifestazioni di volontà della stessa P.A. e difetto di motivazione, atteso che il Comune avrebbe, dapprima, ritenuto sufficienti solo i requisiti richiesti alle imprese per presentare la proposta da scegliere e di poi, invece, senza alcuna motivazione specifica ha ritenuto imprescindibile, fin dal momento della presentazione della proposta, anche il possesso dei requisiti prescritti per il concessionario; d'altra parte la stessa commissione, dichiarando che la proposta Progetto Vita era corredata da tutti i documenti richiesti dal bando, avrebbe attestato che non era necessaria anche la documentazione ai sensi art. 98 D.P.R. 554/1999.
3 e 4) Violazione dell'art. 3 legge n. 241/1990 per il giusto procedimento e carenza di potere della commissione di esame per difetto dei presupposti di diritto, atto nullo; illegittimità e/o nullità conseguenziale e derivata.
Nessun potere di reinsediamento della commissione potrebbe essere riconosciuto al responsabile del procedimento, poiché la Commissione si era sciolta con l'esaurimento delle operazioni di valutazione avvenuto prima dell'adozione della delibera giuntale n. 63/2006; pertanto la successiva attività svolta dalla medesima sarebbe nulla e, quindi, insanabile con la conseguente nullità della delibera giuntale n. 197/2006 di cui costituisce il presupposto.
5 e 6) Violazione della normativa di cui all'art. 37 bis legge n. 109/1994 in combinato disposto con il D.P.R. n. 554/1999 art. 99 nel caso in cui l'avviso di preinformazione vada interpretato come richiedente il possesso dei requisiti di cui all'art. 98 D.P.R. 554/1999.
Il richiamo al citato art. 98 nell'avviso pubblico sarebbe frutto di errore di stampa perché l'obbligo di possedere i requisiti indicati dal medesimo sarebbe incongruo con il fine stesso dell'atto mirato alla scelta del solo promotore, e non anche del concessionario; anzi la stessa Cu., 2° classificata, avrebbe dovuto essere esclusa per il mancato possesso dei requisiti di cui all'art. 99 D.P.R. n. 554/1999; in conseguenza l'avviso pubblico per il profilo denunciato sarebbe illegittimo con la conseguente illegittimità in via derivata anche dei verbali della Commissione e della delibera giuntale n. 63/2006 per la mancata esclusione della proposta Cu. ATI e delle altre con analoga carenza.
Inoltre l'avviso pubblico sarebbe illegittimo ove inteso nel senso che, a differenza di quanto disposto dall'art. 37 bis legge n. 109/1994, il Piano Economico - finanziario presentato dagli aspiranti promotori potesse essere asseverato soltanto da un Istituto di credito e non anche da Società di revisione e società di servizi costituite da un Istituto di credito.
Infine la ricorrente principale Pr. Vi. Soc. coop. ha chiesto il risarcimento del danno non solo in forma specifica, ma anche per equivalente per i costi sostenuti e per la perduta prelazione nella successiva gara per l'affidamento della concessione nonché per lucro cessante e danno emergente con riserva di quantificazione in forma dettagliata e specifica.
3.1. Si è costituita in giudizio nel marzo 2007 Ic.-ATI chiedendo il rigetto del ricorso principale preliminarmente eccependone - comunque -l'inammissibilità (per omessa estensione della notifica anche alle imprese mandanti nel raggruppamento non ancora costituito), nonché la tardività (in quanto l'esclusione dalla procedura di Progetto Vita soc. coop. sarebbe da ricondurre alla riunione della Commissione d'esame tenutasi il 16 ottobre 2006); inoltre si eccepisce in particolare la tardività dei motivi terzo e quarto sempre perché recanti censure avverso la nuova convocazione della commissione (e, quindi, avverso circostanze conosciute fin dal deposito di tale verbale in connessione ai motivi aggiunti Ic. notificati anche a Pr. Vi. il 15.11.2006) nonché dei motivi quinto e sesto poiché la contestazione del possesso dei requisiti ex art. 98 D.P.R. n. 554/1999 prescritto dall'avviso avrebbe comportato l'obbligo di impugnazione immediata del medesimo.
3.1.1. Peraltro con lo stesso atto, notificato in data 16 marzo 2007, l'Ic. ATI ha chiesto l'annullamento della delibera giuntale n. 197/2006, unitamente al verbale 11 ottobre 2006 della commissione d'esame; atti già impugnati dalla medesima impresa, nel giudizio instaurato con ricorso R.G. 976/2006, con il secondo ed il terzo atto di motivi aggiunti di contenuto analogo (notificato il 15 novembre 2006 ed il 18 gennaio 2007).
3.1.2. Con memoria marzo 2007 la Pr. Vi. (ricorrente principale) ha replicato alle eccezioni di inammissibilità del ricorso principale sollevate da Ic. - ATI precisando che la medesima non aveva un interesse diretto ed attuale nel giudizio di cui al ricorso in questione, poiché l'unica controinteressata era soltanto La Cu. - ATI, la cui proposta era stata prescelta con l'impugnata delibera giuntale n. 197/2006; pertanto anche il ricorso incidentale sarebbe risultato inammissibile.
3.2. Con atto notificato il 20 marzo 2007 ha proposto ricorso incidentale anche Cu.-ATI chiedendo l'esclusione delle proposte Progetto Vita Soc. Coop. ed Ic.-ATI per profili già dedotti nel ricorso principale R.G. 841/2006 e per ulteriori profili di seguito illustrati.
In particolare, con i primi due motivi, la Cu.-ATI censura la mancata esclusione della proposta Pr. Vi. per la carenza del possesso dei requisiti previsti dall'art. 98 D.P.R. 654/1999 tra cui in particolare quello relativo alla disponibilità di un capitale sociale non inferiore ad un ventesimo dell'investimento previsto per l'intervento: infatti la Pr. Vi., a fronte di un intervento per un importo complessivo pari ad Euro 4.920.000/00, dispone di un capitale sociale al 31.12.2004 pari solo ad Euro 31.125,00; nè la Pr. Vi., cooperativa di servizi, avrebbe documentato la richiesta esperienza quinquennale in interventi similari di ristrutturazione edilizia ed ampliamento nè propria nè di imprese associate, nè tanto meno (terzo motivo) l'avvenuta partecipazione negli ultimi tre anni alla realizzazione di interventi di natura ed importo almeno pari a quello oggetto della proposta (requisito richiesto dall'avviso); inoltre, a seguito dell'effettuato accesso agli atti, sarebbe emerso (quarto motivo) che il piano economico-finanziario della Pr. Vi. era stato asseverato da una società di revisori contabili (So. s.r.l. di Tr.), mentre l'avviso pubblico aveva limitato agli Istituti di credito la previsione dei soggetti abilitati a tale attestazione.
Infine (quinto e sesto motivo) Cu. ATI deduce la infattibilità della proposta Pr. Vi. con specifico riguardo:
1) alla difformità del progetto edilizio che prevede la completa demolizione della struttura ex Inam con successiva ricostruzione con dimensione e struttura diverse dallo stabile originario, mentre l'avviso pubblico e la presupposta delibera consiliare n. 64/2005 consentiva soltanto interventi di ristrutturazione edilizia e (al più) ampliamento; 2) alla indeterminatezza sostanziale dell'offerta economica atteso che, da un lato, non sarebbero state individuate le voci di costo per la demolizione e lo sbancamento connessi all'intervento di nuova costruzione, mentre, dall'altro, non sarebbe stato indicato il quantum dell'IVA.
3.2.1. Replicando, poi, al ricorso incidentale Ic.-ATI La Cu.-ATI ne eccepisce l'inammissibilità poiché la stessa non sarebbe legittimata neanche a partecipare alla procedura, considerata la difformità della proposta dall'avviso pubblico e la sua sostanziale non fattibilità (la commissione infatti aveva rilevato la necessità di "profondi modifiche").
3.4. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Mo. nel maggio 2005, chiedendo il rigetto del ricorso principale.
3 bis. Nell'imminenza della trattazione dei tre ricorsi nel merito le parti private hanno presentato per ciascuna causa distinte memorie riepilogative dello svolgimento del giudizio e delle eccezioni e conclusioni, mentre il Comune di Mo. (che per i ricorsi R.G. 841/2006 e 976/2006 ha cambiato il collegio difensivo poiché, a seguito di rinuncia dell'avv. Ri. nel marzo 2007, si sono costituiti nuovi difensori gli avv.ti Lu. Gr. e Na. Pr.) ha presentato un'unica memoria congiunta per tutte e tre le cause; per chiarezza si ritiene opportuno riportarle qui di seguito
R.G. 841/2006 (La Cu. ricorrente principale);
La Cu.-ATI:
accogliere il ricorso principale alla luce anche della successiva delibera giuntale n. 197/2006 e respingere il ricorso incidentale di Pr. Vi.
Comune di Mo.:
dichiarare improcedibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza d'interesse o per cessata materia del contendere, con conseguente improcedibilità anche del ricorso incidentale proposto da Pr. Vi.;
Pr. Vi. (ricorrente incidentale) :
accogliere il ricorso incidentale e per l'effetto dichiarare inammissibile il ricorso principale e, comunque, respingere il ricorso principale;
R.G. 976/2005 (Ic.-ATI ricorrente principale);
Ic.-ATI:
accogliere il ricorso principale ed i successivi tre atti di motivi aggiunti; dichiarare inammissibili o infondati entrambi i ricorsi incidentali proposti da La Cu.-ATI.
condannare il Comune resistente al risarcimento in forma specifica mediante l'attribuzione della qualità di promotore alla Ic. o, in subordine, al risarcimento per equivalente nella misura di Euro 443.000,00 o in diverso importo;
La Cu.-ATI:
dichiarare inammissibile o rigettare il ricorso principale con i tre atti di motivi aggiunti e, comunque, accogliere i due ricorsi incidentali con conseguente inammissibilità del ricorso principale.
Pr. Vi.:
respingere il ricorso principale in parte quanto alle censure procedurali di cui all'atto introduttivo ed al primo atto di motivi aggiunti ed accogliere i terzi motivi aggiunti, accogliendo altresì i ricorsi incidentali proposti da La Cu.-ATI
Comune di Mo.:
dichiarare il ricorso principale improcedibile per l'atto introduttivo ed il primo atto di motivi aggiunti, per la restante parte dichiararlo inammissibile o infondato; dichiarare improcedibile il primo ricorso incidentale La Cu.-ATI.
R.G. 297/2007 (Pr. Vi.-ricorrente principale)
Pr. Vi.:
accogliere il ricorso principale, respingere i due ricorsi incidentali e condannare il Comune di Mo. al risarcimento del danno anche per l'ipotesi di ritardata "aggiudicazione della procedura in questione".
Ic.-ATI:
rigettare e/o dichiare inammissibile il ricorso principale, accogliere il proprio ricorso incidentale e rigettare o dichiarare inammissibile il ricorso incidentale Cu.-ATI.
La Cu.-ATI:
rigettare il ricorso principale o dichiararlo inammissibile, dichiarare inammissibile o infondato il ricorso incidentale Ic., accogliere il proprio ricorso incidentale dichiarando inammissibile il ricorso principale Pr. Vi.
Comune di Mo.:
dichiarare inammissibile o rigettare il ricorso principale, dichiarare inammissibile il ricorso incidentale Ic.-ATI e respingere o dichiarare inammissibile il ricorso incidentale Cu.-ATI.
Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2007, chiamati tutti e tre i ricorsi in epigrafe, relatore designato sui medesimi il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia, uditi i difensori presenti per le parti su tutti e tre i ricorsi, le cause sono passate in decisione.
In data 14 dicembre 2007 è stato pubblicato il dispositivo (relativo ai tre ricorsi) n. 71/2007 ai sensi dell'art. 4 legge n. 205/2000.
4. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto giova precisare l'ambito concreto della controversia all'esame.
Il contenzioso concerne la procedura di finanza di progetto indetta dal Comune di Mo. con avviso di preinformazione (pubblicato anche su G.U. 15.10.2005 nonché inviato alla G.U.C.E. oltre che ad alcuni quotidiani a diffusione nazionale e regionale) per la realizzazione di una residenza sociale per anziani in Mo. capoluogo in cui trasferire la casa di riposo G. Ca. (con sede in Via Bo.) del costo presunto di Euro 2.258.995,00 da collocare, previa ristrutturazione, nell'immobile denominato ex ambulatorio INAM (situato tra Viale Roma. Piazza Ca.); erano richiesti 34 posti letto per non autosufficienti, 18 posti letto per autosufficienti ed alcuni mini-appartamenti in numero variabile da 5 ad 11, nonché gli spazi comuni e le strutture per fisioterapia ed attività ricreative; l'avviso precisava che il soggetto individuato quale proponente si sarebbe dovuto accollare l'obbligo della gestione della struttura (già esistente) RSA "Ca." fino all'aggiudicazione finale della concessione e stabiliva, inoltre, che, a pena di esclusione, le proposte degli aspiranti promotori dovevano essere corredate da alcuni documenti tra cui il piano economico e finanziario asseverato da un istituto di credito, la durata della concessione, la dichiarazione del possesso dei requisiti di cui all'art. 98 D.P.R. 554/1999 e che potevano partecipare in qualità di promotore, ai sensi dell'art. 99 D.P.R. 554/1999 soltanto i soggetti in possesso degli specifici requisiti espressamente indicati.
4.1. Precisato quanto sopra per chiarezza espositiva, in via pregiudiziale va disposta la riunione dei tre ricorsi in epigrafe per evidenti ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.
Inoltre in via preliminare va dichiarato improcedibile, quanto alla domanda di annullamento, il ricorso principale R.G. 841/2006, proposto avverso la delibera 16.4.2006 n. 63 con cui la Giunta comunale di Mo. aveva approvato gli atti della Commissione di gara, individuando quale proposta di pubblico interesse quella della Soc. coop. Pr. Vi. Onlus: infatti nelle more del giudizio lo stesso Comune di Mo., a seguito dell'impugnazione della suddetta scelta da parte di Cu. s.r.l. (capofila dell'ATI costituenda con altre imprese, anch'esse ricorrenti con ricorso R.G. 841/2006) nonché di Ic. Industrie S.p.A. (in ATI costituenda con altre imprese, anch'esse ricorrenti con ricorso R.G. n. 976/2006) con successiva delibera giuntale 18.12.2006 n. 197, facendo proprie le nuove determinazioni espresse dalla Commissione di gara nel verbale del 11.10.2006, escludeva la proposta della Coop. Soc. Pr. Vi. Onlus, per non aver dichiarato a suo tempo il possesso dei requisiti ex art. 98 D.P.R. n. 554/1999 (richiesto a pena di esclusione), individuando quale proposta di pubblico interesse quella presentata dalla costituenda ATI tra Cu. s.r.l., Co. Ze., Coop. soc. Co. Il Ca. e Soc. coop. Ea.
Appare, pertanto, evidente che il ricorso R.G. 841/2006 è divenuto in parte improcedibile in quanto preordinato in tesi innanzitutto ad ottenere la scelta della proposta della Cu. quale proposta di pubblico interesse e solo in subordine l'annullamento di tutti gli atti della procedura di scelta del promotore; specularmente, quindi, va dichiarato improcedibile anche il ricorso incidentale proposto da Ic. volto ad ottenere l'esclusione della offerta della ATI Cu., ricorrente principale, a causa della mancata dichiarazione del possesso dei requisiti relativi alla capacità del promotore di finanza di progetto ai sensi dell'art. 99 D.P.R. 554/1999; il suddetto ricorso R.G. 841/2006 va, infine, dichiarato inammissibile quanto alla domanda di risarcimento del danno per equivalente per il periodo di illegittima gestione della struttura assistenziale da parte della A.T.I. individuata come promotore con la delibera giuntale n. 63/2006; infatti, in primo luogo, manca la dichiarata illegittimità della delibera di scelta del promotore n. 63/2006 e, quindi, non risulta accertata l'ingiustizia del danno che rappresenta uno dei requisiti per ottenerne il risarcimento, mentre, sotto altro profilo, la ricorrente principale non fornisce alcuna prova circa la sussistenza del lamentato danno, specie ove si consideri che la Coop. il Ca. (già affidataria della gestione della residenza nelle more dell'espletamento della procedura di finanza di progetto e poi membro mandante dell'ATI con Cu. s.r.l.) in realtà, dopo un favorevole provvedimento presidenziale d'urgenza del 26.5.2006 n. 462, ha continuato il servizio, nelle more della definizione dei giudizi di cui ai ricorsi in epigrafe, in mancanza di diverse specifiche determinazioni da parte dell'amministrazione.
5. Si può, quindi, passare all'esame del ricorso principale R.G. 976/2006 proposto da Ic.-ATI (articolato in un atto introduttivo ed in tre atti di motivi aggiunti) e dei corrispondenti due ricorsi incidentali proposti da ATI-Cu.: come già esposto in fatto, l'Ic.-ATI, dopo aver impugnato la delibera giuntale n. 63/2006 (che aveva scelto come promotore la Coop. soc. Pr. Vi.), con i successivi tre motivi aggiunti in primo luogo censurava la valutazione della proposta di Pr. Vi. e di quella di Cu. (2° classificata) ed in secondo luogo le determinazioni favorevoli all'ATI Cu. contenute dapprima nel verbale della Commissione del 11.10.2006 e di poi fatte proprie dalla Giunta municipale di Mo. con la delibera n. 197/2006; va precisato, peraltro, che la Ic.-ATI (ricorrente principale) sia con l'atto introduttivo sia con i motivi aggiunti, da un lato, ha dedotto - in primo luogo - l'invalidità dell'intera procedura di project financing (viziata a suo dire per la mancata predeterminazione dei punteggi da attribuire ai criteri di valutazione delle proposte, chiedendo, quindi, l'annullamento totale degli atti impugnati) mentre, dall'altro, ha censurato la delibera giuntale n. 63/2007 soltanto in parte qua, limitatamente alla mancata esclusione della proposta Pr. Vi. ed al maggior punteggio attribuito alla proposta Cu.-ATI, ed ha censurato la delibera giuntale n. 197/2006 anch'essa soltanto in parte qua, limitatamente alla mancata esclusione della proposta Cu. ATI nonché, comunque, al maggior punteggio attribuito alla medesima.
Ciò premesso, in primo luogo, l'atto introduttivo ed i primi due motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza d'interesse (prescindendo anche dalle eccezioni di mancata notifica alle imprese mandanti nell'ATI Cu.) poiché la delibera giuntale n. 63/2006 è stata superata da quella 197/2006, oggetto del terzo atto di motivi aggiunti formulati sia per vizi derivati dagli atti dell'intera procedura sia per vizi propri; specularmente, quindi, va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse anche il primo ricorso incidentale proposto da Cu. ATI (notificato il 15 luglio 2006) al fine di censurare la medesima delibera giuntale n. 63/2006 per la mancata esclusione dalla procedura della proposta Ic.-ATI (pertanto per economia di mezzi si prescinde dalle eccezioni preliminari sollevate da ICET nei confronti del suddetto primo ricorso incidentale).
5.1. Quanto poi al terzo atto di motivi aggiunti il collegio deve comunque posporne l'esame rispetto al secondo ricorso incidentale proposto da Cu. ATI (notificandolo il 6 febbraio 2007), con il quale viene censurata la delibera Giuntale n. 197/2006 in parte qua in ordine alla mancata esclusione dalla procedura della proposta Ic.-ATI; come è noto, infatti, nel giudizio amministrativo il ricorso incidentale (nonostante la natura di impugnazione dipendente) deve essere esaminato prioritariamente rispetto a quello principale quando (come nel caso all'esame) involga questioni attinenti alla stessa sussistenza dell'interesse a ricorrere avendo ad oggetto la mancata esclusione dalla procedura di (scelta del promotore) finanza di progetto della proposta non rispondente ai requisiti richiesti a pena di esclusione dall'avviso di pre-informazione.
Il (secondo) ricorso incidentale Cu.-ATI appare fondato con specifico riguardo ai profili del modello socio-assistenziale indicato nella proposta Ic. non conformi alla normativa applicativa dettata dall'allegato alla delibera della giunta Regione Toscana n. 412/2004 ed a quella del Consiglio Reg. Tosc. n. 228/1998.
Infatti la proposta Ic. prevede (pag. 42) come standard di riferimento per i servizi infermieristici l'utilizzazione di un addetto per ogni 18 anziani non autosufficienti (con copertura sulle h. 24), mentre l'allegato alla citata delibera del Cons.Reg. Toscana n. 228/1998 prevede per l'utenza autosufficiente un addetto con varie mansioni ed un infermiere professionale ogni 10 ospiti; parimenti, per i servizi riabilitativi agli ospiti, l'Ic. contempla un solo addetto ogni 70 anziani autosufficienti, mentre la normativa toscana richiede un miglior standard di 1 operatore ogni 40 ospiti.
Tali difformità, peraltro, possono trovare una spiegazione (anche se non una giustificazione riparatrice) nel fatto che l'Ic. nella proposta (vedi punti 11 e 12 pag. 42-43) fa espresso riferimento al rispetto degli standard di rapporto operatore-ospite previsti nel Piano socio-assistenziale previsto dalla delibera del Consiglio Reg.Lombardia del 23.12.1987 n. IV/871, in tal guisa incorrendo - di necessità - in un profilo di insanabile incompatibilità con il diverso regime del modello socio-assistenziale disciplinato dalla delibera della Giunta della Regione Toscana 24.4.2004 n. 402.
5.2. Nè appare plausibile che si tratti di errori materiali (vedi difesa Ic. luglio 2006), ove si consideri che, comunque, negli standard di riferimento indicati per i servizi infermieristici e quelli riabilitativi la Ic. indica precisamente 1 infermiere addetto ogni 18 non autosufficienti con copertura sulle h. 24 ed 1 terapista della riabilitazione ogni 70 anziani non autosufficienti; d'altra parte dallo stesso schema di dotazione organica al punto 7.2 della proposta non emerge l'asserita conformità alla normativa regionale toscana, atteso che per un totale di 62 posti letto (di cui 34 per non autosufficienti) vengono indicati in servizio 3 infermieri professionali ed 1 terapista della riabilitazione.
Per gli illustrati profili, quindi, la proposta Ic.-ATI, non risultando conforme alla normativa regionale del settore, avrebbe dovuto essere esclusa dalla commissione come "non fattibile", mentre illegittimamente la Giunta Municipale di Mo. con la delibera 18.12.2006 n. 197 aveva confermato (quanto alla valutazione delle proposte) "le scelte in precedenza effettuate ed i punteggi già attribuiti alle varie proposte", limitandosi ad escludere soltanto la proposta della Soc.coop. Pr. Vi. (punti 74) ed individuando, quindi, come rispondente al pubblico interesse la proposta Cu.-ATI che aveva ottenuto il secondo miglior punteggio (punti 67).
Pertanto il secondo ricorso incidentale Cu.-ATI va accolto per i profili sopraillustrati e, per l'effetto, la delibera giuntale n. 197/2006 va annullata in parte qua limitatamente alla mancata esclusione della proposta Ic.-ATI dalla procedura, unitamente alle corrispondenti valutazioni della commissione.
5.3. Specularmente, quindi, il terzo atto di motivi aggiunti proposto dalla ricorrente principale Ic.-ATI va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse, essendo tale impugnazione volta ad ottenere l'annullamento della medesima delibera nella parte in cui (esclusa la proposta Pr. Vi.) aveva dichiarato di pubblico interesse la proposta Cu. (classificata al 2° posto) e non quella Ic.-ATI; nè varrebbe obiettare che la ricorrente principale Ic.-ATI, avendo censurato l'intera procedura di finanza di progetto per vizi procedurali invalidanti (quali la mancata previa determinazione da parte della commissione dei punteggi da attribuire ai criteri di valutazione delle proposte), avrebbe comunque interesse alla ripetizione dell'intera procedura: infatti appare evidente che, non avendo partecipato validamente alla procedura perché la proposta doveva essere dichiarata non fattibile, nel corso del giudizio è venuto meno l'interesse a ricorrere anche per questo specifico profilo perché l'impresa non ha più titolo per pretendere, con posizione qualificata e differenziata, la esatta osservanza delle prescrizioni relative alla procedura in questione.
6. Si può passare, quindi, all'esame dell'ultimo dei ricorsi principali, R.G. 297/2007 proposto da Soc. Coop. Pr. Vi. s.r.l. innanzitutto avverso la delibera giuntale n. 197/2006 con cui la proposta della ricorrente (già dichiarata di pubblico interesse con delibera n. 63/2006) è stata esclusa dalla procedura (dichiarando contestualmente di pubblico interesse la proposta di Cu. ATI) unitamente al relativo verbale della Commissione del 11.10.2006, nonché "ove necessitato" anche dello stesso avviso di preinformazione e della stessa delibera giuntale n. 63/2006 in parte qua per specifici profili censurati.
Ma nell'ambito di tale giudizio hanno proposto ricorso incidentale sia Cu. - ATI sia Ic.-ATI che, rispettivamente hanno chiesto l'annullamento della delibera 197/2006 per ottenere, l'una, l'esclusione della proposta Pr. Vi. anche per profili ulteriori a quello considerato nella medesima delibera n. 197/2006 e, l'altra, la ripetizione dell'intera fase di valutazione per illegittimità procedurali (relative alla mancata predeterminazione dei punteggi da attribuire ai criteri di valutazione) nonché la dichiarazione di proposta di pubblico interesse al posto di quella della ricorrente principale e della Cu.
Pertanto va esaminato prioritamente il ricorso incidentale Cu. - ATI volto a far valere la mancata conformità della proposta Pr. Vi. all'avviso di preinformazione con la conseguente carenza d'interesse della ricorrente principale all'annullamento in parte qua delle delibere giuntali n. 63 e n. 197/2006, atteso che la proposta doveva, comunque, essere esclusa per non fattibilità; la dedotta inammissibilità della proposta Pr. Vi. sotto plurimi profili conferma l'esigenza di esaminare prioritamente il ricorso incidentale Cu.-ATI altresì con riferimento ai motivi dell'impugnazione principale volti ad ottenere in parte qua l'annullamento anche dello stesso avviso di preinformazione e degli atti della procedura presupposti della stessa delibera n. 63/2006 (favorevole alla ricorrente Pr. Vi.).
6.1. Premesso quanto sopra sotto il profilo processuale, nel merito il ricorso incidentale Cu.-ATI appare fondato per i motivi di seguito illustrati, relativi a profili di difformità della proposta Ic.-ATI dalle prescrizioni vincolanti dell'amministrazione (prescrizioni a loro volta diverse da quelle impugnate dalla Pr. Vi. per vizi di legittimità dedotti nel ricorso principale).
In primo luogo (terzo motivo incidentale), mentre l'avviso ammetteva a partecipare in qualità di promotori i soggetti che "negli ultimi tre anni hanno partecipato in modo significativo alla realizzazione di interventi di natura ed importo almeno pari a quello oggetto della proposta", la Coop. Pr. Vi., dedita per Statuto solo ad assistenza domiciliare e gestione di casa di riposo, non ha dichiarato di avvalersi della collaborazione di alcuna impresa costruttrice che nell'ultimo triennio (in conformità ai requisiti dell'avviso) avesse realizzato interventi di ristrutturazione edilizia di importo pari a quello di Euro 2.258.295,00 indicato in via presuntiva nell'avviso quale costo per gli interventi di trasformazione dell'edificio ex ambulatorio Inam nella nuova sede della casa di riposo Ca.; a sostegno della necessità che il promotore, ove non in possesso di alcuni dei requisiti di qualificazione (di cui all'art. 98 D.P.R. n. 554/1999), già al momento della presentazione della proposta si obblighi ad associarsi con i partner necessari per l'esecuzione della prestazione si è espressa anche l'Autorità per la Vigilanza sui Lavori pubblici con la determinazione 4 ottobre 2001 n. 20; inoltre, nel caso specifico, la mancata indicazione del partner che nel triennio precedente aveva realizzato lavori di ristrutturazione (di importo almeno pari a quello oggetto della proposta) risulta in contrasto anche con la specifica previsione dell'avviso che richiedeva in capo al promotore anche il possesso dei requisiti di cui all'art. 98 D.P.R. 554/1999 tra i quali è ricompresa anche la capacità tecnico-organizzativa.
6.2. In secondo luogo, di poi, la proposta di Pr. Vi. doveva essere esclusa anche perché il progetto edilizio preliminare risultava difforme sia dall'avviso di preinformazione sia dagli indirizzi relativi ai criteri valutabili fissati dalla successiva delibera giuntale 9.1.2006 n. 4 (vedi motivo cinque del ricorso incid. Cu.).
Infatti, mentre l'avviso pubblico faceva riferimento alla "ristrutturazione" dell'ex ambulatorio Inam (come individuato nella allegata planimetria) e la suddetta delibera giuntale precisava che le proposte dovevano essere valutate sotto il profilo dell'impatto ambientale "con particolare riguardo in ordine alle caratteristiche e tipologie delle opere di ristrutturazione e/o di nuova costruzione", il progetto preliminare presentato dalla Pr. Vi. prevedeva come "scelta obbligata" quella della "demolizione dell'immobile esistente e della nuova costruzione di una struttura tale da assicurare gli standard normativi prescritti ed in generale condizioni prestazionali ottimali"; inoltre la struttura progettata, in realtà, sarebbe irrealizzabile per incompatibilità con gli strumenti urbanistici che, avendo inserito lo stabile dell'ex ambulatorio INAM (tra viale Ro. e P.zza Ca.) in categoria A4, consentono soltanto interventi di manutenzione e ristrutturazione in quanto si tratta di edificio "da conservare però nel contesto generale del centro storico".
Nè la locuzione utilizzata nella delibera giuntale n. 4/2006 comprova la previsione di una possibile demolizione della preesistente struttura edilizia, in quanto la stessa delibera fa espresso riferimento ad "opere di ristrutturazione e/o di nuova costruzione" integrando, ma non cambiando, l'indicazione più limitativa dell'avviso di preinformazione che (in stretta aderenza al vigente regime urbanistico dell'area) si riferiva ad interventi di sola "ristrutturazione dell'immobile denominato ex ambulatori Inam".
Il progetto, inoltre, prevedendo tre piani fuori terra su tutti i fronti, non tiene conto dell'esistente vincolo paesaggistico (di cui alla Legge n. 431/1985), mentre gli altri due progetti (quello Cu. e quello Ic.) non prevedono sopraelevazioni rispetto ai due piani fuori terra preesistenti, e comunque comporta la costruzione di un volume pari a mc. 17.535,51 a confronto di quello preesistente di mc. 4.700,00 (nonché di quello di mc. 8358,00 totale previsto nel progetto Cu.) in corrispondenza alla maggiore ricettività (rispetto ai requisiti obbligatori dell'avviso: 34 posti letto per non autosufficienti e 18 per autosufficienti) quantificata in 70 ospiti, di cui 20 autosufficienti, 40 non autosufficienti e 10 terminali (quest'ultimi da sistemare in 9 miniappartamenti).
Per le esposte considerazioni, quindi, il ricorso incidentale proposto da Cu. ATI va accolto e, per l'effetto, la delibera giuntale dal Comune di Mo. n. 197/2006, unitamente ai verbali della commissione, va annullata in parte qua limitatamente alla mancata esclusione dalla procedura di finanza di progetto della proposta di Pr. Vi. Soc. Coop.; specularmente, pertanto, va dichiarato improcedibile per carenza d'interesse sopravvenuta il ricorso principale della Soc. Coop. Pr. Vi. volto ad ottenere l'annullamento della delibera medesima nella parte in cui (pur confermando, le valutazioni delle proposte indicate nella precedente delibera n. 63/2006) aveva dichiarato di pubblico interesse la proposta Cu. ATI, nonché di altri atti della procedura meglio sopraindicati (per vari profili censurati con riguardo alla pretesa illegittimità della richiesta dei requisiti di cui all'art. 98 D.P.R. n. 554/1999 e del procedimento conclusosi con l'adozione della delibera n. 197/2006).
6.3. Quanto, poi, al ricorso incidentale proposto da Ic.-ATI, questo va dichiarato inammissibile per carenza d'interesse poiché, secondo quando emerge dall'esito del ricorso R.G. 976/2006 sopra definito, la delibera giuntale n. 197/2006 è stata annullata in parte qua per la parte in cui non aveva dichiarato l'esclusione della proposta presentata da Ic. (terza classificata) per i profili di difformità dall'avviso di preinformazione sopra meglio illustrati; pertanto, non avendo partecipato validamente alla procedura la Ic.-ATI non ha un interesse differenziato e qualificato neanche per chiedere la ripetizione della procedura medesima alla luce della pretesa illegittimità degli atti della Commissione, che comporterebbe l'invalidità della scelta del promotore per vizi procedurali di portata generale.
7. Riepilogando, quindi, ed in conformità al dispositivo n. 71/2007, pubblicato il 14 dicembre 2007, il collegio, previa riunione dei tre ricorsi in epigrafe per connessione soggettiva ed oggettiva, pronunciando sui medesimi, quanto al ricorso R.G. 841/2006 (proposto da Cu. - ATI) dichiara il ricorso in parte improcedibile ed in parte riammissibile, dichiara improcedibile altresì il ricorso incidentale proposto da Soc. Coop. Pr. Vi.; quanto al ricorso R.G. 927/2006, accoglie il secondo ricorso incidentale proposto da Cu. - ATI e, per l'effetto, annulla in parte qua la delibera giuntale del Comune di Mo. n. 197/2006 per la parte in cui non ha dichiarato l'esclusione della proposta ICET-ATI dalla procedura di finanza di progetto; inoltre dichiara improcedibile (per sopravvenuta carenza d'interesse) il primo ricorso incidentale, dichiara altresì improcedibile il ricorso principale proposto da Ic.-ATI nella sua interiezza, atto introduttivo e tutti i motivi aggiunti; infine, quanto al ricorso R.G. 297/2007, accoglie il ricorso incidentale proposto da Cu. - ATI e, per l'effetto, annulla la delibera giuntale del Comune di Mo. n. 197/2006 in parte qua limitatamente alla mancata esclusione della proposta Pr. Vi. Soc. coop. dalla procedura di finanza di progetto, mentre dichiara inammissibile per carenza d'interesse il ricorso incidentale proposto da Ic.-ATI, dichiarando, altresì, improcedibile il ricorso principale proposto da Soc. Pr. Vi. ATI.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti per tutti i ricorsi, principali ed incidentali, esaminati in considerazione della particolare difficoltà che incontrano le amministrazioni degli enti locali nell'applicare correttamente l'articolata procedura della finanza di progetto nonché delle non univoche indicazioni provenienti dalla giurisprudenza all'epoca in cui il Comune di Mo. ha iniziato la prima fase della procedura in questione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione II^, pronunciando in via definitiva sui ricorsi in epigrafe, previa riunione dei medesimi,
1) quanto al ricorso R.G. N. 841/2006, dichiara il ricorso principale in parte improcedibile ed in parte inammissibile e dichiara improcedibile anche il ricorso incidentale proposto da Pr. Vi.;
2) quanto al ricorso R.G. N. 976/2006 accoglie il secondo ricorso incidentale proposto da La Cu. s.r.l. ed altri, dichiarando improcedibile il ricorso incidentale precedente; dichiara altresì improcedibile il ricorso principale (atto introduttivo e motivi aggiunti);
3) quanto al ricorso R.G. N. 297/2007, accoglie il ricorso incidentale proposto da La Cu. ed altri mentre dichiara inammissibile il ricorso incidentale proposto da Ic.; dichiara improcedibile il ricorso principale.
Spese di lite completamente compensate per tutti e tre ricorsi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 13 DICEMBRE 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l'intervento dei signori:
Giuseppe PETRUZZELLI - Presidente
Lydia Ada Orsola SPIEZIA- Consigliere, est.
Stefano TOSCHEI - Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 18 GENNAIO 2008
Firenze, lì 18 GENNAIO 2008